RSS

MASA DEPAN PENGELOLAAN WILAYAH PESISIR DAN PULAU-PULAU KECIL PASCA PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITISI (PERSPEKTIF HUKUM)

20 Nov
source from fhuh

source from fhuh

MASA DEPAN PENGELOLAAN WILAYAH PESISIR DAN PULAU-PULAU KECIL PASCA PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITISI (PERSPEKTIF HUKUM)[1]

Oleh: Prof. Dr. Farida Patittingi, S.H., M.Hum [2]

A.     Pendahuluan

Sebagaimana Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-VIII/2010 yang diucapkan pada hari Kamis, 9 Juni 2010 dalam Sidang Pleno Mahkamah Konstitusi (MK) terbuka untuk umum, telah menyatakan tidak mempunyai kekuatan mengikat beberapa pasal yang terkait dengan Hak Pengusahaan Perairan Pesisir (HP-3), yaitu Pasal 1 angka 18, Pasal 16, Pasal 17, Pasal 18, Pasal 19, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 22, Pasal 23 ayat (4) dan ayat (5), Pasal 50, Pasal 51, Pasal 60 ayat (1), Pasal 71 serta Pasal 75.

Segenap ketentuan yang berkenaan dengan HP-3 dalam pasal-pasal tersebut dinilai oleh MK bertentangan dengan UUD 1945. Masalah utama yang menjadi pertimbangan MK adalah konstitusionalitas pasal-pasal tersebut di atas yang dianggap bertentangan dengan 12 (dua belas) norma konstitusional dalam UUD 1945. MK berpendapat bahwa pemanfaatan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil dengan instrument HP-3 tidak dapat memberikan jaminan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.  Ada 4 (empat) tolok ukur yang digunakan oleh MK dalam mengukur manfaat bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat tersebut, yaitu:

(1)  Kemanfaatan sumberdaya alam bagi rakyat;

(2)  Tingkat pemerataan manfaat  sumber daya alam bagi rakyat;

(3)  Tingkat partisipasi rakyat dalam menentukan manfaat sumberdaya alam;

(4)  Penghormatan terhadap hak rakyat secara turun temurun dalam memanfaatkan sumber daya alam.

Keempat tolok ukur itulah yang digunakan oleh MK untuk menilai HP-3 bertentangan dengan Konstitusi. Oleh karena putusan MK bersifat final, sehingga tidak ada lagi upaya hukum untuk mempertahankan HP-3 sebagai instrument hukum dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil.

Pertanyaannya kemudian adalah bagaimanakah mekanisme pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil sebagai bagian dari pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil pasca Putusan MK tersebut? Apakah instrumen perizinan sebagaimana disarankan oleh MK dinilai lebih tepat dibandingkan dengan instrument hak dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil?

Kedua pertanyaan mendasar tersebut memerlukan diskusi yang komprehensif  untuk memperoleh konklusi pengembangan instrument pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil ke depan pasca Putusan MK.

B.   Deskripsi Pertimbangan Dalam Putusan MK tentang HP-3

Sebagaimana telah dikemukakan di atas bahwa, Putusan MK tentang HP-3 didasari oleh pertimbangan bahwa pasal-pasal yang terkait dengan HP-3 dinyatakan inkonstitusional karena dinilai bertentangan dengan 12 pasal dalam UUD 1945.  Terdapat 2 (dua) persoalan konstitusional yang harus dijawab oleh MK, yaitu:

  1. Apakah pemberian HP-3 bertentangan dengan prinsip penguasaan atas sumber daya alam bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, jaminan konstitusi terhadap hak hidup dan mempertahankan kehidupan bagi masyarakat pesisir, prinsip non-diskriminasi serta prinsip kepastian hukum yang adil sebagaimana didalilkan oleh Pemohon;
  2. Apakah penyusunan RSWP-3-K, RZWP-3-K, RPWP-3-K, RAWP-3-K yang telah mendudukkan masyarakat sbagai peserta musyawarah melanggar hak-hak konstutusional para Pemohon sehingga bertentangan dengan konstitusi.

MK kemudian memberikan pertimbangan hukum dan penilaian terhadap kedua masalah konstitusional tersebut, secara garis besar dapat digambarkan sebagai berikut:

  1. MK menilai bahwa perkataan “dikuasai oleh negara” harus diartikan mencakup makna penguasaan negara dalam arti yang luas yang bersumber dari konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pula di dalamnya kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan dimaksud. Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk membuat kebijakan (beleid), melakukan pengaturan (regelendaad), melakukan pengurusan (bestuursdaad), melakukan pengelolaan (beheersdaad) dan melakukan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
  2. Bahwa wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil dikuasai oleh negara untuk dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Inilah yang harus menjadi ukuran dalam pengelolaan sumberdaya tersebut dengan tetap harus memperhatikan hak-hak yang telah ada, baik hak individu maupun hak kolektif yang dimiliki masyarakat hukum adat, hak masyarakat adat serta hak-hak kontutusional lainnya yang dimiliki oleh masyarakat dan dijamin oleh konstitusi, misalnya hak akses untuk melintas, hak atas lingkungan yang sehat, dll.
  3. MK menilai, walaupun ada jaminan dalam Pasal 61 UU Pesisir terhadap pengakuan, penghormatan dan perlindungan hak-hak masyarakat hukum adat  atas wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil yang telah dimanfaatkan secara turun-temurun, namun hak-hak masyarakat hukum adat tersebut potensial diserahkan kepada swasta dengan pemberian ganti rugi dalam bentuk HP-3.
  4. MK menilai pemberian HP-3 merupakan bentuk legalisasi pengkaplingan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil untuk dijadikan private ownership dan close ownership kepada perorangan, badan hukum atau masyarakat tertentu.
  5. Penempatan HP-3 sebagai Hak Kebendaan dinilai oleh MK akan mengakibatkan adanya pengalihan kepemilikan dan penguasaan oleh negara  dalam bentuk single ownership dan close ownership kepada perorangan, kelompok masyarakat dan badan hukum sehingga akan menutup akses bagi setiap orang atas wilayah yang diberikan HP-3.
  6. Menurut MK, pemberian HP-3 melanggap prinsip demokrasi ekonomi yang berdasar pada kebersamaan dan prinsip keadilan. Prinsip kebersamaan harus dimaknai bahwa dalam penyelenggaraan ekonomi harus melibatkan rakyat seluas-luasnya dan menguntungkan bagi kesejahteraan rakyat. HP-3 dinilai hanya akan menguntungkan pemilik modal besar.
  7. MK menilai apa yang menjadi tujuan pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil sebagaimana diatur dalam Pasal 4 UU Pesisir dianggap tidak dapat diwujudkan dengan pemberian HP-3.
  8. Karena itu, menurut MK untuk menghindari adanya pengalihan tanggung jawab penguasaan negara atas pengelolaan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil kepada pihak swasta, maka negara dapat memberikan hak pengelolaan tersebut melalui mekanisme perizinan.

Segenap pertimbangan hukum MK tersebut yang dijadikan dasar dalam memutuskan bahwa HP-3 melanggar konstitusi dan dinyatakan tidak mempunyai kekuatan mengikat.

C.   Penilaian Terhadap Dasar Pertimbangan Putusan MK atas HP-3

Mencermati dasar pertimbangan dan putusan MK tentang HP-3 yang dinilai oleh MK melanggar konstitusi tersebut, pada intinya menyangkut 2 (dua) hal mendasar, yaitu:

  1. Kekuasaan negara atas pengelolaan sumberdaya alam termasuk wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil sebagaimana diatur dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yang menurut penilaian MK akan beralih kepada pihak swasta dengan pemberian HP-3;
  2. Kekhawatiran akan tertutupnya akses masyarakat pesisir dalam pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil dan potensi hilangnya hak-hak masyarakat pesisir dan terusirnya masyarakat pesisir dari wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil serta kearifan-kearifan lokal yang sudah dipraktikkan secara turun-temurun dengan pemberian HP-3 dalam UU Pesisir tersebut, diakibatkan akan munculnya dominasi swasta sebagai pemilik modal besar yang dianggap mampu memenuhi semua persyaratan dalam pemberian HP-3 tersebut, dimana pemberian HP-3 dapat saja meliputi wilayah yang telah dikuasai dan dikelola oleh masyarakat pesisir secara turun-temurun.

Terhadap kedua hal tersebut, sesungguhnya dapat dijelaskan, bahwa ketentuan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menempatkan negara sebagai badan penguasa yang merupakan representasi kekuasaan seluruh rakyat untuk menjalankan wewenang mengatur dalam arti yang luas, sehingga kendali pengaturan sumberdaya alam tetap berada di tangan negara dan tidak akan beralih kepada siapa pun, walaupun negara telah memberikan hak tertentu kepada subjek hukum atas pengelolaan sumberdaya alam, sebab negara tetap memberikan batasan-batasan dalam pemberian hak tersebut. Hal ini dapat digambarkan dalam konteks penguasaan negara atas bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, khususnya tanah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, dimana kekuasaan negara meliputi baik tanah yang sudah dihaki (dipunyai dengan suatu hak tertentu) maupun tanah yang belum dihaki.

Dengan demikian, sesungguhnya kekhawatiran tersebut terlalu berlebihan, karena justru Negara-lah yang memegang kendali dalam proses pengelolaan seluruh sumberdaya alam. Jika HP-3 dinilai berpotensi melahirkan pengalihan tanggung jawab hak menguasai negara atas pengelolaan SDA kepada pihak lain, misalnya swasta, maka yang perlu dikembangkan adalah ketegasan landasan yuridis untuk memberikan pembatasan dalam pemberian hak tersebut, sehingga negara sewaktu-waktu dapat mencabut hak dimaksud jika dianggap melanggar ketentuan yang telah digariskan dalam pemberiannya. Misalnya ketentuan pemberian hak kepada pihak swasta wajib memperhatikan hak-hak masyarakat pesisir, dalam arti bahwa sumberdaya pesisir dan pulau-pulau kecil yang telah dikuasai secara turun-temurun oleh masyarakat pesisir dan menjadi lebensraum (sumber mengambil kebutuhan hidup) mereka, tidak akan diberikan hak kepada pihak swasta, dan justru sebaliknya harus ada penegasan norma hukum terhadap pengakuan hak-hak mereka tersebut, sehingga masyarakat pesisir terlindungi dan tetap dapat mengembangkan hidup dan kehidupannya  dengan baik.

Selain itu, dapat dilihat bahwa Putusan MK tersebut mengandung ambiguitas, karena terdapat ketentuan dalam UU Pesisir tersebut yang justru menjadi pertimbangan utama dalam menilai UU Pesisir khususnya yang terkait dengan HP-3, dan ketentuan pasal tersebut telah diberikan pertimbangan hukum oleh MK dan dinilai melanggar konstitusi, namun tidak ikut dinyatakan “tidak mempunyai kekuatan mengikat”, yaitu Pasal 14.

Pasal 14 ayat (1) menyatakan bahwa: “Usulan penyusunan RSWP-3-K, RZWP-3-K, RPWP-3-K, RAWP-3-K dilakukan oleh pemerintah serta dunia usaha”. Proses usulan yang hanya melibatkan pemerintah dan dunia usaha ini dinilai oleh MK telah menutup akses keterlibatan masyarakat, khususnya masyarakat pesisir. Akibatnya, terjadi pembungkaman hak masyarakat untuk turut serta menyampaikan usulan. Selain itu dianggap bahwa sebuah kebijakan yang tidak didasarkan pada partisipasi publik akan berpotensi besar terjadinya pelanggaran hak public di kemudian hari. Padahal masyarakat setempat yang lebih mengetahui dan memahami kondisi wilayahnya.

Keadaan ini dianggap bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa: “Setiap orang  berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan sama di hadapan hukum”. Selain itu juga dinilai sebagai bentuk diskriminasi yang mana bertentangan dengan  Pasal 28I ayat (2) UUD 1945, yaitu: “Setiap orang bebas dari perlakuan yang diskriminatif atas dasar apa pun dan berhak mendapatan perlindungan terhadap perlakuan yang bersifat diskriminatif tersebut”.

Selain itu, dapat dicermati terkait pandangan MK terhadap pemanfaatan perairan pesisir dengan instrumen HP-3 yang dinilai dapat terjadi pengalihan tanggungjawab penguasaan negara atas pengelolaan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil kepada pihak swasta, sehingga menurut penilaian MK lebih tepat jika pemberian hak pengelolaan tersebut melalui mekanisme perizinan. MK menilai bahwa pemberian izin kepada pihak swasta tidak dapat diartikan mengurangi wewenang negara untuk membuat kebijakan (beleid), melakukan pengaturan (regelendaad), melakukan pengurusan (bestuursdaad), melakukan pengelolaan (beheersdaad) dan melakukan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

MK berpendapat, melalui mekanisme perizinan, pemberian hak pengelolaan kepada swasta tidak merupakan pemberian hak kebendaan yang mengalihkan penguasaan negara secara penuh kepada swasta dalam kurun waktu tertentu. Dengan demikian, wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil tetap dapat dikelola secara terintegrasi dan membangun sinergi berbagai perencanaan sektoral, mengatasi tumpang tindih pengelolaan, konflik pemanfaatan dan kewenangan serta memberikan kepastian hukum

Terlepas dari pertimbangan hukum MK tersebut, sesungguhnya instrumen hak justru memiliki landasan historis, sosiologis dan yuridis. Model pemanfaatan wilayah pesisir khususnya untuk kepentingan perikanan telah lama dipraktikkan oleh masyarakat pesisir dan pulau-pulau kecil. Bahkan memberikan hak eksklusif hanya kepada komunitas tertentu, dan melarang yang bukan anggota komunitas untuk ikut memanfaatkan sumberdaya. Mereka mengatur berdasarkan hukum-hukum yang mereka sepakati sendiri, dan ditunduki oleh pihak lain di luar komunitas tersebut.  Kondisi tersebut berkembang dalam masyarakat dan dipatuhi dengan sepenuh hati, sehingga melahirkan adanya kepastian hukum.

Selain itu, jika merujuk pada Hak Bangsa Indonesia atas bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya yang diatur dalam UU Pokok Agraria, maka terhadap sumber daya alam tersebut telah melekat hak dari Bangsa Indonesia. Artinya, seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, dalam wilayah Republik Indonesia dalam Pasal 1 ayat 2 UU Pokok Agraria menunjukkan bahwa tidak ada SDA yang res nullius (keadaan tanpa pemilik). Pemaknaan dari Hak Bangsa ini mengandung unsur keperdataan, yaitu hubungan kepunyaan antara Bangsa Indonesia dengan sumberdaya alam tersebut. Dengan demikian, maka secara alamiah, Hak tersebut sesungguhnya telah melekat pada Bangsa Indonesia atas sumberdaya alam tersebut.

Atas dasar ini, maka sesungguhnya instrument “hak” dalam pemanfaatan SDA termasuk perairan pesisir dan pulau-pulau kecil sudah tepat, tinggal bagaimana merumuskan suatu norma hukum dalam peraturan perundang-undangan yang dapat mengakomodasi berbagai kepentingan di dalamnya tanpa diskriminasi, sebagai implementasi dari prinsip persamaan di hadapan hukum (equality before the law) yang dianut dalam suatu Negara Hukum. Namun dalam menjalankan prinsip persamaan di hadapan hukum ini, tetap dimungkinkan adanya tindakan-tindakan yang bersifat khusus dan sementara dinamakan “affirmative action” guna mendorong dan mempercepat kelompok masyarakat tertentu (seperti masyarakat pesisir) untuk mengejar kemajuan sehingga dapat mencapai tingkat perkembangan yang sama dalam masyarakat.

D.   Pengembangan Alternatif Pengaturan Pemanfaatan Perairan Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil Pasca Putusan MK

Sebagaimana sifat Putusan MK yang bersifat final, maka pasca Putusan MK yang menyatakan tidak mengikatnya beberapa pasal yang mengatur HP-3 mengakibatkan HP-3 tidak dapat lagi digunakan sebagai instrument hukum dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil.  Pertanyaannya kemudian adalah instrument hukum apakah yang akan digunakan dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil, serta bagaimana mekanisme pemberian instrument hukum tersebut  dan siapakah yang berwenang memberikannya.

Oleh karena ketentuan dalam UU Pesisir yang dinyatakan tidak mempunyai kekuatan mengikat hanyalah pasal-pasal yang mengatur HP-3, maka secara umum, pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil tetap mempunyai landasan hukum dalam UU Pesisir tersebut. Hal ini berarti bahwa hanya instrument HP-3 yang tidak lagi dapat diberikan dalam rangka pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil.  MK belum memperkenankan penggunaan “hak” dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil, walaupun secara historis, sosiologis dan yuridis memperoleh landasan yang kuat.

Pasca Putusan MK tersebut, pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil berdasarkan Pasal 52 UU Pesisir tetap dapat dilaksanakan oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah. Atas dasar ini, maka Pemerintah dan Pemerintah Daerah dapat mengembangkan instrument hukum dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil tersebut.

Koordinasi pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil pada tingkat nasional dilakukan oleh Menteri yang bertanggung jawab di bidang Kelautan dan Perikanan (Pasal 53 ayat 1). Pelaksanaan koordinasi kegiatan tersebut diatur dengan Peraturan Presiden. Sementara pada tingkat Provinsi dikoordinasikan oleh Dinas yang membidangi Kelautan dan Perikanan dan pelaksanaan kegiatannya diatur oleh Gubernur, demikian juga pada tingkat Kabupaten/Kota dikoordinasikan oleh Dinas yang membidangi Kelautan dan Perikanan dan pelaksanaan kegiatan diatur oleh Bupati/Walikota.

Masing-masing tingkatan pemerintahan tersebut dapat merekomendasikan izin kegiatan sesuai dengan kewenangan masing-masing, baik instansi Pemerintah pada tingkat nasional; instansi vertikal di daerah, dinas otonom atau badan daerah pada tingkat provinsi, serta dinas otonom atau badan daerah pada tingkat kabupaten/kota.

Dibutuhkan pengembangan dasar hukum yang kuat yang dapat mengkoordinasikan segenap kepentingan yang ada di wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil, khususnya kepentingan masyarakat pesisir, mulai dari level nasional sampai pada daerah provinsi dan kabupaten/kota, sehingga ke depan, perlu segera dilakukan penyempurnaan terhadap UU Pesisir tersebut, untuk memberikan dasar hukum yang kuat dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil.

E.   Penutup

Sebagai konsekuensi dari Putusan MK terkait dengan beberapa pasal yang mengatur HP-3 dalam UU Pesisir tersebut, maka penggunaan instrument “hak” dalam pemanfaatan perairan pesisir dan pulau-pulau kecil ke depan tidak diperkenankan lagi.  Untuk itu, perlu ada proses penyempurnaan terhadap UU Pesisir tersebut agar “ruang kosong” dalam pemanfaatan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil tersebut segera terisi dengan perumusan instrument hukum yang lebih ideal, agar tujuan pengelolaan sumberdaya wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dapat tercapai, insya Allah.


[1] Makalah disampaikan pada Diskusi Terbatas dengan Tema” Masa Depan Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi”, dilaksanakan oleh Kementerian Kelautan dan Perikanan RI bekerjasama dengan Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Makassar, Kamis, 22 Desember 2011.

[2] Prof. Dr. Farida Patittingi, S.H., M.H., Guru Besar Hukum Agraria/Kelautan Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Makassar.

 
Leave a comment

Posted by on November 20, 2013 in Hukum Agraria

 

Tags:

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

 
%d bloggers like this: